15年投资路  

纵观上海社保的投资历史，大规模的投资起步于1994年，15年之路显示，无论在投资领域、投资程序，还是投资收益分配等各个环节，此前由少数人决断，缺乏监督的运营模式都是一个错误的方向。

1994年，浦发银行在政府的同意下成立了社保基金部，专司负责运营社保基金，此为上海社保资金投资的第一阶段。

社保基金这一托管运营模式，曾写进1994年颁行的《上海市城镇职工养老保险办法》。《办法》第四十一条称：“养老保险基金的增值运营委托上海浦东发展银行进行。”

1994年至1998年，社保资金通过浦发行社保部共投入105.2亿，主要投资领域是房地产和证券。

1998年，由于焦点访谈节目播出了四川的社保基金被挪用的情况，当时的国务院领导看后要求全国清查社保资金情况，随后国务院即发布第27号文。

27号文件一方面严格限定地方社保基金的投资范围只能是存国有银行或者购买国债，另一方面明确了地方社保基金的管理方式采用收支两条线，由财政局设立财政专户管理。

由此，上海社保按照国家要求，在1999年清理收回了委托浦发行运营的资金，清理活动持续至2005年底。

据了解此阶段的投资收益尚可，共取得投资收益40.91亿元。但是，社保局曾试图隐瞒投资收益。“通过编制两套报表的方式，试图隐瞒委托浦发行的基本养老保险基金增值收益18.53亿。”审计结果显示。

1998年国务院27号文后，社保局作为运营主体，开始进入第二阶段——自营初始阶段。

此时，出于社保资金安全性的考虑，房地产投资和证券投资已经被严令禁止，但是，上海社保资金此时不仅没有从房地产中脱身而出，相反继续大肆进军房地产领域。

在此期间，社保基金以安联公司和东展公司的名义，相继投资了明天广场、永银大厦、东银大厦、东海广场和来福士广场五大商业地产。

如果说第一阶段，社保基金投资房地产和股票尚可解释为“探索”，此时，已明显是以身试法。

2002年，社保资金运营进入最危险的第三阶段——扩大运营阶段，各种问题开始集中爆发。

一位社保局干部承认，就社保资金的运营，社保局曾在2000年制定《专项保险基金委托运营管理办法》，后2002年又制定了一个《专项基金运营管理办法》(没有正式发文)，以规范社保资金运营的程序。

但实际情况是，多年以来，社保资金的运营情况在即使社保局内部，也只有极少数人知道。除了参与处室的少数人，局里其他人并不了解资金量和资金运营情况。仅有的一次通报，是在2005年底的一次会议上向全局通报了资金运营工作的概况，但也没有透露具体的投资保值增值情况。

而其决策程序、投向哪些领域、以什么方式投资，更是只有少数几个经办人和个别领导才掌握的“核心机密”。

据一位原社保局副局长口述，这些情况从来没有在局长办公会上讨论过，他在2006年7月之前，甚至都不知道有“沸点”这个公司。

由此可见，借保值增值名义进行的上海社保资金管理模式改革，事实上已沦为少数人操控的资金游戏。

从2002年开始，社保局一方面扩大了基金运营的规模和范围，除了企业年金基金外，还拓展到其他险种，截至2006年7月，运营基金余额达到387.31亿；另一方面，则采用包括委托贷款、信托贷款、直接贷款、购买银行债等多种形式展开运营，资金风险进一步放大。

据社保局一位干部介绍，社保资金进行委托理财，从2000年开始经历了三种模式，起初是银证合一的模式，由社保局将资金委托证券公司理财，银行作为第三方负责担保，后来银行的角色由担保变成了监管，在2003年11月前后，银行从监管变为托管。

一位法律界资深人士分析，通过这三种模式的变化，资金方(社保资金)的风险事实上被逐步放大了。

他解释说：“因为银行作为第三方，角色分别是担保—监管—托管，其中担保的责任最大，一旦资金损失，银行要全部承担赔付责任，托管则要看具体托管条款怎么签，是否列明严格的托管责任，一般而言，只是资金放在银行，所有权不转移，银行也不承担风险。”

到了2004年，上海社保资金委托理财模式进一步改革，开始引进第四方经纪人，由经纪人接受受托的证券公司指令操作进行交易。同在这一年，社保基金开始在个别受托的证券公司开展债券交易。

从表面看，社保资金购买国债为国家法律所许可，但这背后同样存在后续风险。“通过国债回购质押，本不许进入证券市场的社保资金就‘曲线’入市，在我们经手的案件中，社保资金存在这种情况。”上海市法院系统人士介绍。

1998年开始，上海社保还采取了信托贷款的模式，基本原理和委托理财一样。前述社保局内部人士介绍，信托贷款只委托给了三家，分别是爱建信托、国际信托和华宝信托。其区别在于，在国际信托和华宝信托，社保资金有独立帐户，而在爱建则没有。

法律界人士指出，没有独立账户，使得社保资金和爱建信托本身的资金混为一体，其资金所有者权益难以保障。而这个爱建本身的运营乱象同样是前几年的公共话题。

而委托贷款是最新的一种模式，是从2004年4季度才开始的。

其基本路径是社保局把钱通过银行给借款人，借款人提供抵押物对应该债权，由银行实施监管。

张荣坤的沸点投资就是采用了这种模式，即社保局借款给沸点公司，沸点公司用这笔钱去购买沪宁高速公路后，反手将公路抵押给社保局。

知情人士介绍，2004年之后，由于国家收紧房地产信贷银根，房地产公司从银行贷款非常困难，而社保局委托贷款则相对容易得多。因为其程序相当简单——借款人由社保局选定后，通过银行办理贷款手续。既没有对借款人信用、还贷能力的严格审查，对项目本身的合规性要求亦非常宽松。

由此，一大批四证不全、自有启动资金不足的项目成功地从社保局获得资金支持。审计报告显示，有159.07亿贷款发放给了36家不合条件的房地产企业。

除了多种方式进行资金运营带来的风险之外，社保局内部的架构亦是一片混乱，所谓的内部分工监管形同虚设。

2002年，上海社保局同时设立了社保中心和年金中心两大事业机构，但实际上，基本养老保险金和企业年金如同上海社保局的左右两手。

“我们局就是以企业年金发展中心的名义进行社保资金的运作，局里决定如何运作后，有关资金运营的合同，协议盖企业年金中心的章。考虑到社保局是政府机关，以局的名义运作不太妥当。”一位社保局内部人士交代。

据社保局官方网站介绍，社会保险基金监督管理处是社保局一个内设行政业务处室，其职责是制定本市社会保险基金管理、运营的政策；组织社会保险基金预决算方案编制的有关工作；对社会保险基金管理实施行政监督等。

但实际上，这一本应承担内部行政监督职能的处室没有履行其应有的行政监督职能，相反，其所谓的监督职能实质体现在对社保资金投资的项目进行审核上。

据该处室内部人士透露，基金监管处自2000年开始负责基金运营的监管。 2004年4季度，社保局开始搞委托贷款项目，基金监管处负责对资金托管机构处提出的项目的意向书进行审核后报给局领导，同时对抵押物进行审核。

更具讽刺的是资金托管机构，该机构成立于2003年11月。设立之初的职责是对原已经在证券市场上运营的委托理财资金做清理回收工作，但在2004年3季度社保局开始委托理财项目后，其职能非但不是清理回收，反而是继续放贷。

“机构处2004年3季度增加了一项业务就是对委托贷款项目进行项目可行性的分析、论证、办理委托贷款，委托贷款后的日常监督管理。”资金托管机构处一位内部人士介绍说。

亡羊补牢

社保案发后，上海开始积极采取补救措施。

2006年底，上海市政府常务会议通过了《上海市社会保险基金财务管理办法》，办法对社保基金财务管理制度作了进一步的细化、健全和完善。

2007年1月，上海着手组建体制内、开放型的上海市社会保障监督委员会。

据市劳动和社会保障局有关负责人介绍，监督委员会的主要职责除了研究本市社保监督工作的重大事项外，还将依法组织对社保政策执行情况和社保基金管理运营情况进行监督，并定期公布社保基金的管理和监督情况。

2007年5月19日，上海挂牌成立长江养老保险股份有限公司，该公司由11家中央及上海国有大企业共同发起设立，注册资本为5亿元人民币。

开业当天，时任上海市委书记的习近平，市长韩正等领导悉数到场。据悉，长江公司已经取得企业年金经营资格，将整体承接之前的企业年金。

而据有关方面透露，社保资金的清理回收工作还在进行中，到期贷款已逐步收回，未到期贷款也在有关方面的严格监管中，将逐步收回。

审计报告透露，截至2007年4月23日，255.41亿已收回167.71亿。

本报记者 陈芳

21世纪经济报道

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